Сигарева Е.П.

Институт социально-политических исследований РАН

 

Проблемы и последствия гражданского статуса мигрантов

 

Статья подготовлена

при финансовой поддержке РГНФ

(номер проекта 04-02-00191а)

 

Развал СССР и последующие за ним миграционные процессы на постсоветском пространстве, кроме проблем вынужденного переселения, трудовой и нелегальной миграции, мигрантофобии и этнической нетерпимости, обусловили проблему гражданства лиц, находящихся на территории России. Она, в свою очередь, порождает другие общественные проблемы, последствия которых еще не проявились в полной мере.

Рассматривая проблему гражданства в контексте современных миграционных процессов, следует обратиться к общепринятым положениям, которые в реформируемой России проявились в парадоксальной форме. Первое. В мировой практике гражданство определяется как «постоянная политико-правовая связь лица и государства, которая выражается в их взаимных правах и обязанностях».  Согласно Всеобщей декларации прав человека 1948 г., международным пактам о правах человека, «никто не может быть лишен гражданства или права на его изменение». Более того, это положение содержится в Декларации прав и свобод человека, принятой еще в 1991 г. Съездом народных депутатов СССР. Однако в том же году, через 3 месяца в России был принят закон «О гражданстве Российской Федерации», который как раз и лишил гражданства (не только советского, но и российского) значительную часть населения, как присутствующего на территории России, так и находящегося вне нее. Вступивший в действие со дня опубликования (то есть, на  6 февраля 1992 г.) первый Закон «О гражданстве Российской Федерации» разделил население России на граждан, иностранцев, апатридов и бипатридов. Апатридами стало значительное число россиян в связи с тем, что основным условием признания гражданства стало «постоянное проживание» на территории России. Этот термин не разъяснялся в принятом законе, что позволило его вольно трактовать, отказывая в признании гражданства России, и тем самым создавать потенциал безгражданства, основную часть которого составляют мигранты.

Второе. Одним из основных атрибутов государства является территориальное пространство, обозначенное границей. Именно она представляет собой пространственный предел действия государственного суверенитета. А также, именно она является критерием внешней и внутренней миграции. Закон «О государственной границе Российской Федерации» был принят 1 апреля 1993 г. Поэтому все миграционные потоки в Россию из пределов бывшего СССР до этой даты должны были считаться внутренними. Мигранты, прибывшие до принятия данного закона, должны были быть признаны гражданами России. Однако этого не произошло, и они вынуждены были претендовать на гражданство России по другим основаниям, которые также зависели от «постоянного проживания» (то есть, от постоянной регистрации), что для мигрантов было очень проблематично. Потоки мигрантов в дальнейшем продолжали нарастать, проблема гражданства мигрантов не решалась. В контексте принятого закона она и не могла решаться, так как мигрант по определению «лицо, меняющее постоянное место жительства» и процесс его смены требует определенного периода, в рамках которого место его жительства носит временный характер. Все это приводило к распространению коррупции в сфере оформления регистрации и приобретения гражданства, дифференциации населения по отдельным свойствам «политико-правовой связи личности и государства», нарушению прав человека и снижению миграционной привлекательности России. В течение всего периода реформ политика России в отношении гражданского статуса мигрантов представляла собой набор противоречивых действий, результатом которых стало ограничение численности населения, связанного с ней обусловленными гражданством правами и обязанностями. Возможные последствия этого процесса не только игнорируются, но и рассматриваются в качестве угрозы безопасности страны. Стратегия безопасного развития государства требует пересмотра подходов к определению гражданского статуса присутствующих в России мигрантов.

За 10 лет действия первого Закона «О гражданстве Российской Федерации», то есть к периоду последней переписи населения страны, за рамками гражданского статуса оказалось значительное число российского населения. Перепись населения 2002 г., фиксируя статусные характеристики населения в отношении гражданства, разделила его на четыре основные группы: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, не указавшие гражданство. В составе граждан России были выделены и лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды). Если рассматривать относительные параметры основных четырех групп, то, казалось бы, проблема гражданства в России отсутствует. Так, гражданами России в ней являются 98,1 %, зафиксированного в переписи населения. Иностранцы не достигают и одного процента (0,7 %). Еще меньше доля лиц без гражданства – 0,3 %. А население, не указавшее гражданство, составляет 0,8 %. Однако, абсолютные значения трех последних групп населения поражают своими параметрами. Перепись 2002 г. «насчитала» иностранцев в количестве 1 025 тысяч человек, лиц без гражданства – 429 тысяч человек, лиц, не указавших гражданство – 1 269 тысяч человек. То есть, в России присутствовали 2 724 тысячи человек, не являющимися гражданами России. На первый взгляд это явление кажется естественным: ведь в каждом государстве живут иностранцы. Но в случае с Россией, иностранцы составляют лишь 37 % от почти 3 миллионной группы населения, не связанного с Россией гражданско-правовыми обязательствами. Кроме того, вновь возникает вопрос о том, почему более 1 млн. 200 тыс. человек попали в состав лиц, не указавших гражданство ? Их число превышает даже число иностранцев. Все это свидетельствует о наличии серьезной проблемы, касающейся гражданского статуса значительного количества населения, находящегося в России.

Избирательность мигрантами определенных территорий вселения, обусловили и неравномерность присутствия на территории России лиц с разным гражданским статусом. К негражданам России мы относим три группы: иностранцев, лиц без гражданства и лиц с неопределенным гражданством. Их доля в составе населения колеблется по федеральным округам от 3,6 % (в Северо-Западном округе) до 0,9 % (в Приволжском округе). Среди них выделяются два округа с относительно высоким присутствием неграждан  России. Это – Центральный и Северо-Западный округа. Это связано с особой ситуацией в Московском и Ленинградском регионах, где неграждан России насчитывается 7-8 %. Концентрация лиц, не связанных с Россией политико-правовыми обязательствами, наблюдается в европейской части страны, которая является наиболее привлекательной для мигрантов. Здесь находятся 84 % всей совокупности неграждан, причем, почти половина лиц, не являющихся гражданами нашей страны, сосредоточена в Центральном округе.

ИНОСТРАНЦЫ. До 2002 г., то есть, до переписи населения, присутствие «доперестроечных» иностранцев в России регулировалось Законом «О правовом положении иностранцев иностранных граждан в СССР», принятым еще в 1981 г. Граждане государств – участников СНГ (кроме стран Балтии, Туркменистана и Грузии) до конца 2000 г. при въезде, выезде и передвижении по территории этих государств могли передвигаться свободно, не предъявляя ни виз, ни документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство. Такой порядок был предусмотрен Соглашением о безвизовом передвижении граждан Содружества, заключенном в 1992 г. В 2000 г. Россия в одностороннем порядке вышла из Бишкекского соглашения, заключив отдельные договора с рядом государств нового зарубежья о безвизовом миграционном обмене граждан этих стран. В результате к началу 2002 г. число иностранных граждан в России достигало более 1 млн. человек.

Объявление суверенитета республиками, входивших в СССР, а также интенсивные миграционные потоки в Россию в 90-х годах XX века обусловили в составе иностранцев преобладание бывших соотечественников. Как в целом по России, так и в каждом федеральном округе граждане СНГ и Балтии значительно преобладают над гражданами стран старого зарубежья. Состав иностранцев нового зарубежья в отдельных федеральных округах России имеет свои особенности, которые выражают миграционные предпочтения граждан нового постсоветского пространства. Каждый регион страны имеет своих «фаворитов» из числа граждан бывших союзных республик. Из этого распределения «новых» иностранцев по федеральным округам России можно заметить, что перевес в их составе имеют граждане, которые наиболее остро воспринимаются местным населением, то есть, выходцы из Закавказья, Средней Азии и Казахстана.  Так, например, в Приволжском и Сибирском округах граждане перечисленных стран составляют 84 % -82 % от всех иностранцев стран СНГ и Балтии. В Южном и Уральском округах граждане Закавказья, Средней Азии и Казахстана составляют 3/4 всех граждан стран нового зарубежья. В остальных округах России доля их составляет 50 % - 52 %, что также свидетельствует о высоком значении выходцев «кофликтогенных» регионов бывшего СССР в численности «иностранцев нового образца».

Иностранцев «старого образца» в России в 8 раз меньше, чем бывших соотечественников, принявших гражданство новых суверенных государств. Но их состав и распределение по территории России также имеют специфические черты, обусловленные миграционными процессами современности. Перепись населения «насчитала» иностранцев старого зарубежья в количестве более 110 тысяч человек, значительная часть которых не «расшифрована» и является совокупной долей граждан государств, которые отнесены к другим государствам. Если исключить из анализа эту часть, характеризующую присутствие в России граждан других стран старого зарубежья, удельный вес которых составляет 27,9 %, то окажется, что Россия все больше становится «азиатской». Так, среди иностранцев старого зарубежья 2/3 представляли граждане стран юго-восточной и западной Азии. Из них наиболее активно «поставляли» в Россию своих граждан Китай (27,7 %), Вьетнам (20,4 %), Афганистан (7,4 %), Индия (4,8 %), Турция (4,5 %). Граждане стран Европы, соответственно, представлены значительно меньше. Они оставляют всего 4 %. Еще 1,2 % составляют граждане США. Более подробное исследование граждан других стран старого зарубежья, возможно, несколько бы увеличило долю Европы в совокупности иностранцев старого зарубежья, но тот факт, что каждый четвертый иностранец «старого образца» в России является гражданином Китая, а каждый пятый – Вьетнама, говорит сам за себя.

Такая миграционная политика в отношении граждан стран старого зарубежья в перспективе закладывает опасные возможности территориальной экспансии, которая, возможно, при будущих поколениях перерастет в аннексию территорий России. Территориальная экспансия со сменой государственной принадлежности за счет интенсивной миграции граждан соседних государств является методом внешней политики, который был опробован и в XIX веке (аннексия Техаса американскими колонистами, чья численность в 10 раз превосходила местное население¹) и в XX веке (перспектива «создания единой Албании, включая преобразованного в республику края Косово», в котором в период после Второй мировой войны доля албанского населения постоянно увеличивалась за счет мигрантов из Албании²). Поэтому важно предусмотреть и понизить вероятность утраты территории в результате «ползучей» миграции граждан соседних стран.

Опасность для России такой миграции заметна при анализе распределения граждан стран старого зарубежья по федеральным округам. В округах, расположенных в азиатской части России, увеличивается роль граждан Китая, при этом уменьшается значение долей граждан других азиатских стран. В Уральском округе граждане Китая составляют 40 % всех иностранцев старого зарубежья, Турции – 17 %, Вьетнама – 15 %. Вместе с ними граждане других азиатских стран составляют 73 % всех иностранцев из стран старого зарубежья. В Сибирском округе всех граждан из азиатских стран – меньше половины (49 %). Однако, и здесь доля граждан Китая высока – 34 %. Кроме того, в Сибирском округе значительное число граждан других стран старого зарубежья (более 40 %). Создается впечатление, что с продвижением на восток России граждане Китая «вытесняют» граждан других азиатских стран старого зарубежья. Это ярче выражено в Дальневосточном округе. Здесь граждане Китая достигают предела своей относительной величины. Они составляют 73 % всех иностранцев округа из старого зарубежья. Другие азиатские страны в Дальневосточном округе занимают 8 %. При этом в Дальневосточном округе и абсолютные значения граждан Китая высоки – более 8 тысяч человек. Это значение превышает только численность граждан Китая в Центральном округе, которая достигает почти 13 тысяч человек. Таким образом, миграция из-за пределов стран СНГ и Балтии делает Россию более «азиатской». Китайская составляющая этого явления особенно выразительна в Центральном округе и в округах азиатской части России. Следует отметить, что этот вывод основан на данных переписи населения, которая учитывает лишь постоянное население, а значит не все число присутствующих иностранных граждан. Например, даже по оценкам экспертов, скептически относящихся к «китайской территориальной экспансии» общая численность китайцев в России «колеблется в пределах 200-400 тысяч человек»³. Даже такие осторожные оценки о численности граждан Китая, наряду с особенностями их расселения, предполагают перспективу изменения геополитического баланса в азиатской части России.

АПАТРИДЫ. Еще в конце 1993 г. Указом № 2299 от 27.12.93 Президент Российской Федерации предписал с 1 января 2001 г. считать граждан бывшего  СССР (то есть, обладателей советских паспортов) лицами без гражданства. Только за 1 год и 10 месяцев к октябрю 2002 г. в России апатридами стали  более 400 тысяч человек. При этом России до сих по не подписала Конвенцию о статусе апатридов 1954 г, а также Конвенцию о сокращении безгражданства 1961 г.  Апатриды (аполиды) (от греч. apatris и apolis — лишенный отечества, лишенный родины), лица, не имеющие гражданства (подданства). По международным правилам под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. Формально Указ Президента, не являясь федеральным законом, не может ограничивать права граждан и применяться не должен.⁴  Кроме того, безгражданство в России является не абсолютным, когда, например, в стране, не признающей гражданство по рождению, рожденный человек становится апатридом, а относительным, когда произошло массовое лишение гражданства, без свободного волеизъявления этих лиц.⁵ Множество выходцев из стран бывшего СССР, не приобретших никакого гражданства, до последнего времени жили в России, регулярно продлевая регистрацию по месту пребывания - все они в один день стали не только нелегальными мигрантами, но и апатридами.

Распределение апатридов по территории России неравномерно. Больше всего они сосредоточены в Центральном округе. Здесь присутствует почти 1/4 из общего числа апатридов России. В Южном и в Приволжском округах численность лиц без гражданства сопоставима с численностью их в Центральном округе. В общей совокупности в трех упомянутых округах России находятся 70 % лиц без гражданства. Эти территории выделяются также значительным присутствием внешних мигрантов, прибывших в Россию после распада СССР. Многие из них резонно считали, что находятся на территории государства своей гражданской принадлежности и не нуждаются в подтверждении этого. Таким образом, неравномерное распределение апатридов по территории России обусловлено неравномерным присутствием в ней внешних мигрантов.

О наличии взаимосвязи миграционных процессов с явлением безгражданства свидетельствуют не только многочисленные публикации правозащитных организаций и жалобы самих мигрантов. Перепись населения зафиксировала высокий уровень корреляции распределения внешних мигрантов и лиц без гражданства по федеральным округам. Не менее выразительна и корреляция распределения вынужденных мигрантов и лиц без гражданства. Последнее обстоятельство обусловлено тем, что вынужденным мигрантам, получившим официальный статус, сопутствуют лица, которые могли бы быть признаны в качестве вынужденных мигрантов. Однако, проблемы получения этого статуса таковы, что многие из них остались и в качестве «нелегальных» мигрантов, и в качестве апатридов. Проблема апатридов, являющихся мигрантами, обусловлена, главным образом, своеобразием концептуального подхода к мигрантам постсоветского периода.

Основное концептуальное противоречие, заложенное в законодательстве о гражданстве новой России, не позволяющее сокращать явление безгражданства заключается в том, что мигранты не признавались в качестве постоянного населения России. Все основания приобретения российского гражданства требовали «постоянного проживания», что всеми представителями государственных органов института гражданства трактовалось как «регистрация по месту жительства». Последнее обстоятельство являлось основным фактором роста численности апатридов и явления безгражданства. Мигранты по своей сути не могли являться постоянным населением, так как мигранты – «переселяющийся» народ, меняющий в процессе миграции постоянное место жительства. Поэтому законодательство о гражданстве Российской Федерации концептуально исключило этот слой населения России из состава своих граждан.   

Новый закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. сначала дал надежду значительному числу мигрантов, уже находящихся в стране, а также намеренных приехать в Россию, что он позволит в первом случае узаконить свое нахождение здесь, во втором – облегчит обустройство. Однако, приобретение гражданства, как на общих основаниях, так и в упрощенном порядке, обусловили получением вида на жительство. То есть, стать гражданином России можно только тем, кто имеет вид на жительство – статья 13 пункт а.⁶ Вид на жительство можно получить только на основании разрешения на временное проживание, как свидетельствует федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».⁷ Разрешение на временное проживание может быть выдано только в пределах квоты. А как же те мигранты, которых все называют нелегалами, уже находящиеся в России и не вписывающиеся в квоту ? Они будут продолжать оставаться нелегалами и апатридами.

Все эти законодательные казусы являются источником произвола и коррупции в миграционной сфере. Но самое опасное в том, что они обусловливают расширение сферы нелегальной миграции,  увеличивают влияние теневого бизнеса по обслуживанию таких мигрантов, а также  формируют положительную динамику явления безгражданства. 

Миграционное законодательство последних лет оказалось таким запутанным и не эффективным, что именно оно, видимо, и повлияло на резкое снижение сальдо внешней миграции. Ни обновленный закон о гражданстве Российской Федерации, ни закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, вступившие в силу в противоречие логике до принятия «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации», не оправдали надежды на упорядочение ни института гражданства, ни миграционной ситуации в целом. Продолжают оставаться актуальными многие проблемы связанные с миграцией как внутри России (проблема регистрации, проблема гражданства), так и за ее пределами (проблемы прав мигрантов, проблема гражданства). При этом практика регулирования миграционными процессами свидетельствует о необходимости кардинальной трансформации и властного и общественного подхода к миграции с точки зрения признания ее в качестве важнейшего геополитического фактора. Поэтому, по меньшей мере, странно звучит укор властей России в отношении «партнеров в прибалтийских странах», в которых, на взгляд Президента, неправильным является, «сохранение такой категории лиц, как неграждане»⁸. Если, например, в Латвии около 700 тысяч человек стали апатридами, то в России еще к 2002 г. их было более 429 тысяч человек, а  с учетом лиц с неопределенным гражданством более 1,5 миллионов. После введения нового закона о гражданстве эти цифры могли лишь возрастать. При этом практическая реализация положений данного закона обусловила значительные нарушения прав человека⁹. По мнению представителя «Организации Refugees International», единственной организацией занимающейся проблемами апатридов, Морина Линча: «статус апатрида лишает человека защиты закона и социальных льгот, препятствует участию в политическом процессе, отнимает у него право владеть собственностью и свободно передвигаться. Они фактически не люди»¹⁰. В России апатриды, как и иностранцы, ограничены в следующих правах: в свободе на передвижение и выборе места жительства, в праве на получение образования, на осуществление трудовой деятельности, в праве приобретения имущества в собственность, в политических правах и других¹¹.

Все это свидетельствует о том, что апатриды в России находятся в неопределенном гражданском статусе, который остается на долгие годы. В стране расширяется состав апатридов, не имея перспектив к сокращению. При этом несоответствие нового законодательства, регулирующего вопросы гражданства, реальной ситуации таково, что постоянно требуется его доработка. Изменения законодательства и соответствующих Указов Президента производились почти ежегодно. Но и они не решали в полной мере проблем апатридов, а лишь отодвигали их. Так, первоначально завершить паспортную реформу планировалось к концу 2005 года. Однако 22 января 2002 года постановлением Правительства России сроки паспортизации были сокращены до 31 декабря 2003 года. Между тем по данным паспортно-визового управления МВД на 1 января 2003 года, около трети россиян еще не обменяли паспорта. Более того, глава МВД России Борис Грызлов распорядился еще сократить срок замены паспортов советского образца на российские паспорта до 1 октября 2003 года.¹²  Эти сроки не были выдержаны и в конце 2003 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 731 были признаны в качестве действующих паспорта «советского образца» до 1 января 2006 г. Более того, Верховный суд РФ признал паспорт СССР действительным документом и обязал принимать его как удостоверение личности везде.¹³

В конце 2005 г. внесены изменения в действующий закон «О гражданстве Российской Федерации». Что в первом случае, что во втором случае упрощение получения гражданства России было обусловлено регистрацией по месту жительства, или разрешением на временное проживание, или видом на жительство. Недостатки такого подхода к наделению гражданством  России мигрантов были уже рассмотрены ранее. Добавить следует другое. Стремление России к развитой правовой системе европейского уровня в отношении гражданского статуса мигрантов не только не согласуется со спецификой образования апатридов на ее территории, но и не соответствует европейским тенденциям. В то время пока Россия только «отрабатывает» технологию  «присвоения» гражданства через вид на жительство, Европа уже отказывается от этого законодательного «барьера». Так, Евросоюз упраздняет вид на жительство для иностранцев из других стран ЕС. В течение двух лет все государства европейского сообщества должны будут внести эту директиву в свое законодательство. При этом существенные льготы предоставляются членам семей, которые не являются гражданами Евросоюза. Они также будут обладать свободой перемещения и проживания в ЕС, которая сохранится и после развода или смерти одного из супругов.¹⁴ Таким образом, Россия в отличие от Европы создает дополнительные препятствия для населения, чьи социальные и родственные связи значительно сильнее, чем у жителей Европейского сообщества. Природа происхождения апатридов в России также отличается от явления безгражданства в Европе. Если в европейских странах современное образование апатридов основывалось на уже существующих расхождениях в законодательстве стран, которое все больше унифицируется, тем самым, сокращая явление безгражданства, то в России, как и на постсоветском пространстве, апатридами «назначили» мигрантов, не считаясь с объективными условиями, то есть, путем волюнтаристских решений. Символичной является публикация Джахан Поллыевой «Старые» русские в «новом» зарубежье», как раз после введения в действие нового закона «О гражданстве» еще больше ущемляющего право соотечественников на гражданство России. В ней признается, что «русская диаспора в Балтии уже практически прекратила обращаться за помощью - и даже за общением с соотечественниками - к России».¹⁵ Очевидно, это связано и с положением апатридов в России, политика которой в отношении лиц без гражданства мало чем отличается от политики прибалтийских государств в отношении  «неграждан».

Дискриминация мигрантов в отношении права на гражданство имеет еще и этнический аспект. Известно, что доля русского населения в составе мигрантов достигала 70 %. То есть, в Россию переселялось население, относящееся к государствообразующему этносу. Учитывая депопуляционные тенденции в стране, которые, главным образом, выражены в динамике русского населения, становится непонятной политика России в отношении признания представителей государствообразующего этноса своими гражданами.

На наш взгляд при сложившихся обстоятельствах закон, определяющий гражданство в России, должен содержать преференции для определенных этнических групп. Его применение  должно не ухудшить права «непривилегированных» групп, а стимулировать присвоение (получение) гражданства России для государствообразующего этноса. Принцип государствообразующего этноса положен в основу законов о гражданстве во многих странах. Отметим, что в 8 из 14 новообразованных государств-соседей в концепцию законов о гражданстве включен этнический принцип, облегчающий получение гражданства лицами, принадлежащими к титульному этносу. В Законе «О гражданстве Российской Федерации» основания приема в гражданство Российской Федерации определяются различными признаками: уровнем знания русского языка, наличием достижений в области науки, техники и культуры, представляющей интерес для России квалификацией, источником средств к существованию и рядом других. Однако такой признак как принадлежность к государствообразующему этносу в данном законе отсутствует. Поэтому русским, которые хотели бы приехать жить в Россию, предстоит жить в ней пять лет непрерывно в статусе иностранца или лица без гражданства с видом на жительство, не имея гарантии, что после этого срока они присоединятся к гражданам России.

БИПАТРИДЫ. Бипатриды или биполиды – это лица, состоящие одновременно в гражданстве двух или даже более государств. Происхождение бипатридов в постсоветской России обусловлено конституционным правом гражданина Российской Федерации.¹⁶ Однако нельзя сказать, что это новое явление для России. Еще в Советском Союзе послевоенный бипатризм регулировался на международном уровне. Так, Советский Союз заключил с большинством социалистических стран двусторонние соглашения об урегулировании проблем двойного гражданства. Основной идеей этого регулирования была ликвидация двойного гражданства на основе оптации, то есть, добровольного выбора гражданства. После распада СССР была предусмотрена возможность двойного гражданства, но только на основе двусторонних межгосударственных договоров, которые были заключены с Туркменией (в 1994 г.) и Таджикистаном (в 1996 г.). Это было связано с проблемой соотечественников, которые, по разным причинам, не смогли переселиться в этот период в Россию. Заключенные договора  позволяли им, являясь гражданами России, надеяться на ее защиту. Международные соглашения призваны были разрешить, в первую очередь, вопрос, каким образом гражданин России, имеющий двойное гражданство, включая и гражданство России, будет осуществлять свои права и обязанности по отношению к двум государствам.
Например, в соответствии с вышеуказанными договоренностями с Таджикистаном, владелец двух паспортов "в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина страны, на территории которой он постоянно проживает". В частности, прохождение воинской службы осуществляется в соответствии с законодательством той страны, на территории которой гражданин двух государств постоянно проживает на момент призыва, иными словами речь идет о недопущении службы в армии двух государств. Таким же образом решается вопрос о социальном обеспечении лиц с двойным гражданством. То есть, социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают. Кроме того, лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждого из договаривающихся государств.¹⁷ С другой стороны бипатризм был важен для нарождающегося российского предпринимательства, чьи деловые интересы находились за пределами России. Наличие второго паспорта, кроме других преференций, позволяло бизнесменам свободно перемещаться по большинству стран мира, проживать неограниченное время в ряде стран, обеспечить безопасность своей семье, имея возможность выехать из России и вернуться обратно при любых обстоятельствах и в любое время.¹⁸   Однако надо отметить, что в данном случае речь идет не о двойном гражданстве, а о втором гражданстве, которое являлось допустимым правом российского гражданина, но не признавалось на территории  России. Другими словами гражданин Российской Федерации, обладающий и другим гражданством, на ее территории рассматривался только как российский «подданный». Применение бипатризма в постсоветской России косвенным образом влияло на реальную и потенциальную миграционную подвижность населения. С точки зрения миграционных процессов граждане России, обладающие двойным или вторым гражданством более мобильны, так как не зависят от визовой политики государств, что расширяет их право на свободу передвижения. В то же время главной проблемой, связанной с двойным гражданством, которая существенно влияет на этот процесс, безусловно, является проблема лояльности. Лояльность бипатридов (лиц, имеющих двойное гражданство), по мнению ряда ученых-международников, является основной неразрешимой на сегодняшний день проблемой, причиной, почему те или иные государства стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.¹⁹ «Для принимающего государства лицо с двойным гражданством всегда будет гражданином с недостаточной лояльностью, впрочем, как и для государства происхождения – это особенно очевидно в отношении государств, чьи отношения не являются образцом добрососедства».²⁰  Проблема безопасности, вытекающая из явления бипатризма, имеет еще и территориальный аспект, который проявляется в том, что большинство субъектов, где зафиксирована относительно высокая доля бипатридов в гражданском населении, являются пограничными. Учитывая проблему лояльности у лиц с двойным гражданством, именно на приграничных территориях России и в столичном регионе сформировано менее лояльное гражданское общество, чем требует этого безопасность страны.    

После принятия нового закона «О гражданстве Российской Федерации» в 2002 г. Россия обозначила «примат» своего гражданства в вопросах двойного и второго гражданства. Это означает, что, во-первых, для приобретения иностранцами российского гражданства требуется отказаться от прежнего. Во-вторых, граждан России, имеющих двойное или второе гражданство, на своей территории государство рассматривает исключительно как российских граждан.  То есть, чтобы стать гражданином Российской Федерации, нужно отказаться от имеющегося гражданства, но ставший гражданином Российской Федерации человек может иметь еще и другое гражданство. Как этот принцип может повлиять на миграционные процессы в России ? Понятно, что приехать в Россию и оставаться в ней иностранцем является проблематичным для многих соотечественников из государств нового зарубежья. Но для того, чтобы стать российским гражданином необходимо отказаться от своего гражданства. Бипатридами в настоящее время можно стать только через приобретение гражданства России, отказавшись от своего и только в последующем пытаться вновь получить гражданство страны происхождения. Но много ли есть государств, которые разрешат тому, кто отказался от гражданства, вновь его получить ? Таким образом, лица,  претендующие на российское гражданство, окончательно утратят правовую связь со страной происхождения. Опасность такой утраты в сочетании с негарантированным приобретением нового «первичного» гражданства России будет сдерживать процесс переселения в Россию соотечественников из государств нового зарубежья. А, именно там находится приемлемый для России миграционный потенциал. Напротив, возможность гражданина России иметь второе гражданство, которое в значительной степени чаще является гражданством стран старого зарубежья, позволяет повысить миграционный обмен с этими странами. Этот обмен в большей степени характеризуется оттоком населения из России. Поэтому можно свидетельствовать, что новые принципы, заложенные в законе о гражданстве, регулирующие проблему бипатризма, работают на сдерживание внешнего притока населения из стран СНГ и Балтии и стимулируют отток граждан России в страны старого зарубежья.

Современное международное право не знает единой общепризнанной регламентации вопросов, возникающих в связи с двойным гражданством. И в России современная политика в отношении двойного и второго гражданства в настоящее время является в значительной степени двойственной и непоследовательной. Так, например, уже после принятия нового закона о гражданстве, в котором декларировался «примат» российского гражданства, в 2003 г. Президент России «пообещал» предоставить второе российское гражданство потомкам русских эмигрантов в Париже, что и произошло в отношении некоторых из них.²¹ При этом понятно, что для этих «бипатридов» не требовалось отказаться от имеющегося гражданства. Напротив, Россия не смогла обеспечить статус бипатридов, живущих в Туркмении, когда последняя в одностороннем порядке вышла из соглашения между Туркменией и Российской федерацией о двойном гражданстве. Подписывая это соглашение, Россия надеялась, кроме всего прочего, «погасить» возможную миграцию из этой республики после развала Советского Союза, что и было реализовано. Миграция из Туркмении всегда отличалась незначительными потоками в Россию. Однако, изменившаяся ситуация с двойным гражданством вновь вызвала обострение миграционных намерений. Более 120 тысяч российских граждан, проживающих здесь, встали перед проблемой получать ли вид на жительство и быть иностранцами в Туркмении или стать мигрантами. Теперь договор о двойном гражданстве остался только между Россией и Таджикистаном, что не является сдерживающим фактором миграционных потоков из этой республики.

Пытаясь сократить негативные последствия бипатризма, Россия вводит меры, которые обусловлены «необходимостью безопасности». Так, в июле 2006 г. Думой был принят закон, запрещающий бипатридам занимать должности президента, депутатов — федеральных и местных, сенаторов, губернаторов и глав муниципий, секретаря и членов Совбеза, председателя Счетной палаты, его замов и аудиторов. На очереди должности вице-премьера и министра, а также губернаторов, депутатов Госдумы, членов Совета Федерации, которые также не смогут занять лица двойного подданства.²² Можно сказать, что отношение России к бипатризму в настоящее время зависит не только от геополитических проблем, но и от отсутствия концептуального подхода. Несмотря на относительно малое число официально зарегистрированных бипатридов в России это явление еще не определено ни в отношении его реальных параметров, ни в оценке последствий для страны. Так, учитывая, что иностранные государства, как правило, не информируют консульские учреждения других стран о приобретении их гражданами второго гражданства, факт получения российским гражданином иностранного гражданства может быть не зафиксирован в России.²³  Это означает, что число бипатридов в России может оказаться значительно больше.

Особая проблема бипатризма наблюдается в «непризнанных» республиках, где миграция еще сдерживается распространенным российским гражданством. Однако по некоторым признакам миграция из этих республик находится в стадии формирования. Так, например, с 2003 г. в ежегодном приросте вынужденных мигрантов превалирующую часть составляют осетины из Южной Осетии. Оформление статуса вынужденного переселенца облегчается наличием российского гражданства, которое имеется у 90 % жителей Абхазии и Южной Осетии.²⁴ Вообще жители этих территорий представляют уникальный пример бипатризма. С данными республиками не заключены договора, как это требует закон «О гражданстве Российской Федерации», так как они не признаны. В настоящее время жители Южной Осетии уже имеют по три паспорта: паспорт советского образца, российский и заграничный паспорт, выпущенный специально для непризнанной республики.  В настоящее время они начали получать еще и местные паспорта.²⁵ Тот же бипатризм наблюдается и в Абхазии.²⁶ Можно сказать, что в отношении непризнанных республик Россия расширяет возможности бипатризма, которые принимают парадоксальные формы. Так, уже после принятия закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей», запрещающего гражданам России, имеющим иностранное гражданство либо вид на жительство в других странах занимать, в частности, высшие должности в субъектах Федерации,²⁷ Президент Северной Осетии стал гражданином непризнанной республики Южная Осетия.²⁸  Понятно, что этот казус, не имея легитимности, оправдывается геополитическими интересами России, что свидетельствует об особом отношении государства к бипатризму в этом регионе.

Напротив, разрабатывая Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, Россия исключила возможность двойного гражданства. Приехавшим в Россию глава миграционной службы Константин Ромодановский обещает быстрое – в течение двух-трех месяцев – получение гражданства РФ. При этом ФМС планирует отрезать приехавшим в Россию соотечественникам любые пути отступления – их лишат права на двойное гражданство.²⁹   

Кроме сомнения в быстром оформлении российского гражданства прибывающим в Россию соотечественникам, эта идея определяет снижение миграционной привлекательности государства, которое не оставляет права выбора гражданской принадлежности для этого вида мигрантов. В России сформирован мощный институт противодействия адаптации мигрантов, который вряд ли изменит свою функцию по указанию властных структур. В настоящее время российское гражданство актуально в основном для присутствующих в стране мигрантов. А для того, чтобы «сдвинуть» потенциал соотечественников, которые уже «приспособились» жить вне России, нужны более гибкие меры. Никто не может гарантировать успешность их переселения в Россию и адаптацию здесь. Поэтому отсутствие возможности вернуться в страну происхождения из-за «однозначности» гражданского статуса не только «рассорит» Россию со своими соседями, но и снизит возможный потенциал миграционного потока.  

Подводя итоги, следует отметить следующее. По данным переписи населения более 98 % жителей России являются ее гражданами. И, казалось, проблема гражданства на ее территории не является актуальной. Однако простой грубый подсчет говорит о других параметрах совокупности гражданского населения России. Так, на 1 января 2004 г., по сведениям заместителя министра внутренних дел РФ Александра Чекалина российские паспорта имели 125 миллионов человек.³⁰ Это число никак не составляет 98 % даже постоянного населения, которое и участвовало в переписи 2002 г. С учетом 1 миллиона человек, получивших российское гражданство в 2004-2005 г.³¹, на начало 2006 г. в стране присутствовало всего 126 миллионов российских граждан. Остальные 16 миллионов человек постоянного населения России не связанны с ней гражданскими правами и обязанностями. То есть, каждый десятый человек, постоянно проживающий в России, не является ее гражданином. В сумме с числом «непостоянного» населения это соотношение становится еще значительней. Иностранцы в России составляют чуть больше миллиона человек. Значит около 15 миллионов человек – это апатриды. Если оформлять ежегодно российское гражданство 500 тысячам человек,³² как это происходит в настоящее время, то этот процесс растянется на 30 лет. Этот срок значительно больше, чем ожидается в ряде прибалтийских стран, известных проблемой «неграждан».³³

Каковы возможные последствия такого положения в сфере гражданства в Российской Федерации? Первое. Неверная концептуальная основа, заложенная в законодательство о гражданстве, обусловливающая его присвоение «постоянно проживающему» населению в России, то есть, лицам, зарегистрированным по месту жительства, создает препятствия для мигрантов, что тотальным образом нарушает их права на свободу выбора гражданской принадлежности. Хроническое состояние этой проблемы может вызвать ее обострение и международный резонанс, когда Россия потеряет авторитет демократической страны, соблюдающей права мигрантов.

Второе. Учитывая депопуляционные тенденции развития воспроизводства населения, отметим, что за счет мигрантов в структуре жителей России происходит замещение граждан России, лицами, имеющими иную политико-правовую связь с государством. То есть, число собственных подданных России сокращается и увеличивается сектор жителей, которых Россия не может рассматривать как объект управления. Кроме того, позиция России в отношении бипатризма, способствует оттоку собственных граждан за ее пределы, и, наоборот, снижает возможность притока в страну. 

Третье. Подавляющее часть мигрантов – это лица, относящиеся к государствообразующему этносу. Рассматривая русских и других представителей других народов, исконно составляющих основу России, в качестве иностранцев, страна заведомо стремится к сокращению, как миграционного потенциала нового зарубежья, так и к сужению собственного государствообразующего фундамента. Программа по возвращению соотечественников в Россию не решит данную проблему. Это связано с тем, что, во-первых, условия привлечения таких мигрантов вряд ли станут стимулом для массового потока, во-вторых, ежегодная естественная убыль населения выше, чем ожидаемые параметры потока соотечественников. Так, за три года предполагается переселить в Россию до 300 тысяч человек.³⁴ А ежегодная потеря населения России составляет от 600 тысяч человек до 850 тысяч человек.³⁵ То есть, в течение трех лет гражданское население России сократится, по меньшей мере, на 1,8 миллиона человек, тогда как за счет соотечественников, которые будут наделяться гражданством России, только на те же 300 тысяч человек. Данная программа сможет компенсировать убыль граждан России только лишь на 16 %.    

   Четвертое. Конфликтогенность миграции основана на идеологическом выделении мигрантов из состава населения в качестве особого слоя, положение которого характеризуется не только унизительным статусом «чужаков», но и стремлением придать ему значение «внутреннего врага». Любой процесс миграции завершается или адаптацией или новой миграцией. В качестве наиболее эффективной адаптационной меры выступает присвоение гражданства страны вселения. Введение в России сложной процедуры получения гражданства иностранцами и апатридами через вид на жительство, а также длительный пятилетний период карантина иностранцев и апатридов, не только отдаляет адаптационные сроки для мигрантов, но и не имеет смысла в качестве меры контроля над лояльностью иностранцев и апатридов. В России не существует не только государственного института, и инструментов управления в области соблюдения условий вида на жительство, но и информационной базы о численности иностранцев и апатридов. Отказ европейского сообщества от вида на жительство также доказывает неэффективность этой меры в процессе адаптации мигрантов.   

Пятое. Распределение населения России, не относящегося к ее гражданам, в настоящее время таково, что оно само становится угрозой для государства. Так, именно приграничные субъекты России характеризуются наименьшими показателями удельного веса ее граждан. К таким территориям можно отнести: Приморский, Хабаровский и Красноярский края, Тюменскую Самарскую, Саратовскую, Оренбургскую области, Краснодарский и Ставропольский края, Волгоградскую, Ростовская, Ленинградскую и Калининградская области. Значительна доля лиц, не имеющих гражданства России, в г. Москве и Санкт-Петербурге. Геополитическое значение концентрации населения, не связанного с Россией посредством гражданства, вдоль ее пограничного «пояса» заключается в том, что такой состав населения способствует снижению требований безопасности приграничной территории. Лояльность такого населения объективно будет ниже, чем это необходимо с точки зрения геополитического положения страны.

Шестое. Состав населения России и ее граждан содержит значительное число отдельных групп, которые имеют различный правовой статус. К ним можно отнести следующие: граждане России (проживающие в стране и за ее пределами), иностранцы (из нового и старого зарубежья), апатриды, бипатриды. Кроме того, есть еще и другая градация, которая также дифференцирует население по правовым признакам. Например, иностранцы делятся на временно прибывающих, временно проживающих, постоянно проживающих. В число мигрантов также входят вынужденные переселенцы, беженцы, политические беженцы, внутренние перемещенные лица, трудовые мигранты, нелегальные мигранты. Теперь еще добавляется одна группа – соотечественники. То есть, в составе населения наблюдается существенная дифференциация по правовому взаимоотношению с Россией. Это делает объект государственного внимания рыхлым и сложноуправляемым. Разделение на особые группы объективно способствует росту взаимного отчуждения между ними, провоцирует конфликты, ослабляет сплоченность общества. В целом происходит разрушение общегражданской и общенациональной идентичности народа.  

Таким образом, перспективы создания солидарного общества современной России во многом зависят от изменения концептуального подхода к проблеме гражданства. Сокращение численности населения страны не сможет быть компенсировано миграционным притоком, если российское гражданство будет оставаться таким трудно достижимым. Привлекательность страны во многом зависит от того, насколько готово государство включить прибывающего на жительство в число своих граждан. А число подданных определяет роль и место страны в мировой «табели о рангах». Стремление России в условиях естественной депопуляции искусственно снизить потенциал своих граждан усиливает вероятность стать в будущем второсортной державой лишь вспоминающей о прошлом своем величии.          

 

Сноски:

 

¹ Иванов Р.Ф. Дипломатия Авраама Линкольна. – М.: Междунар. отношения, 1987, с. 21.

² Население мира: демографический справочник / Сост. В.А. Борисов.- Мысль 1989, с. 440.; Альгис Празаускас Национальные меньшинства в посткоммунистических странах.-http://www/carnegie/ru/ru/print/55709-print/htm

³ Гельбрас Виля. Китайцы в России. Эксперт, № 27 (238) от 17 июля 2000.

⁴ Бобров Е.А. Реализация социальных прав в г. Москве при отсутствии регистрации: законодательство и судебная практика 2001-2002 годов, МПО «Правозащитная организация «Восход», г. Жуковский, 2002, с. 16.

⁵ См. Пронин А.А. «Российские соотечественники в странах старого и нового зарубежья», Изд-во Уральского госуниверситета, г. Екатеринбург, 2002.

⁶ Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации. – М.: Омега-Л, 2004, с. 7.

⁷ О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Федеральный закон. Серия «Закон и общество». Ростов-н/Дону: «Феникс», 2003, с. 32.

  http://lenta/ru/2005-08-02

  ⁹ См. «Детей мигрантов изгоняют из школы» http://ikd/ru//Campaign/Edu/News_item. 2005-06-02.4711; «Седьмой день в селе Киевское Краснодарского края продолжается голодовка»: http://www.pan.ru

¹⁰ Апатриды в современном мире: http://www.voanews.com/english/About/fastfakts.cfm/

¹¹ См.: Дорофеева Ю.Л. Ограничения иностранных граждан и апатридов в праве на выбор места жительства и свободу передвижения по территории РФ и в праве на получение образования в Российской Федерации. http://test.echstein.ru/gruop/links.html

¹² Грызлов сократил срок замены паспортов до 1 октября 2003 года: http://lenta.ru/russia/2003/01/30/passport/

¹³ Верховный суд признал действительным паспорт СССР: http://www.vremya.ru/2006/73/51/150730.html

¹⁴ Евросоюз отменил вид на жительство для иностранцев из стран ЕС, Вести.RU,12.03.2004

 ¹⁵ Поллыева Джохан «Старые» русские в «новом» зарубежье. Русский Журнал / Вне рубрик.http://www.russ/ist_sovr/20021122_pol.html

¹⁶ Конституция Российской Федерации. – М.: Изд-во Эксмо, 2003, с. 18.

¹⁷ Россия. Гражданство: http://www.grazhdanstvo-rf.ru/3-8.shtml.

¹⁸ Помогает ли в бизнесе второе гражданство  http://www.moscowuniversityclub.ru/home.asp?artId=2137

19 Правовое регулирование гражданства в РФ: http://monax.ru/dl/25/00002394.zip

²⁰ Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. - М.: Юрист, 1995. - С.119..

 ²¹ Двойное гражданство останется без закона http://www.gazeta.ru/parliament/articles/15012.shtml

²²  «Пускай сидят в наших тюрьмах», Независимая газета, 5.10. 2006.

²³ Второе или двойное гражданство: http://www.cliff.ru/citizenship/dual/

²⁶ Абхазия активизирует паспортизацию населения:  http://www.adigam.com/ru/?option=com_content&task=view&id=67&Itemid=99999999&ccdate=11-2006

²⁷ РИА «Новости»: http://www.strana.ru/stories/01/10/24/1852/288086.html

²⁹ Соотечественников, по приезде в Россию, лишат права на двойное гражданство: http://www.24-news.info/anons.php?id=1715

³⁰ Россиян с советскими паспортами с 1 января будут штрафовать: http://lenta.ru/russia/2004/01/02/passport/

³¹ Упрощение процедуры получения гражданства РФ увеличило рост числа соотечественников: глава Федеральной миграционной службы: http://www.regnum.ru/dossier/934.html

³² Там же.

³³ Эстонский премьер пообещал решить проблему неграждан за 10 лет: URL: http://lenta.ru/news/2005/08/04/citizenship/  

 ³⁴ Соотечественников, по приезде в Россию, лишат права на двойное гражданство: http://www.24-news.info/anons.php?id=1715

 ³⁵ 142 миллиона - на одной седьмой части суши: http://omsk.rfn.ru/rnews.html?id=2216